행정규제 정비요청서
정비대상 행정규제 : 의정부시청사출입운영규칙
신청인 : 이의환
정비요청의 취지
1.주민의 자유로운 청사출입 자유와 권리를 제한하고 의무를 부과하는 ‘의정부시 청사출입운영규칙’은 헌법(제37조 제2항)이 기본권규제에 관하여 정한 ‘법률유보의 원칙’에 반(反)하고 행정규제 기본법 제1조(목적)와 제2조(정의)에서 규정한 불필요한 행정규제라는 것을 확인하여 주십시오.
2. 의정부시가 2018년 11월 09일부터 시행한 「의정부시 청사출입운영규칙」을 행정규제기본법 제17조에 따라 폐지하여 주십시오.
정비요청의 원인
1. 의정부시장은 2018년 10월 18일 「의정부시 청사출입운영규칙」(이하 ‘청사출입운영규칙’이라한다)을 ‘의정부시자치법규안 입법예고 조례’에 따라 공고(의정부시공고 제2018-1615호)하였습니다.
2. 의정부시장은 2018년 11월 09일 청사출입운영규칙에 따라 주민의 청사출입을 통제하기 위해 청사출입시스템을 설치하여 운영하고 있습니다. 청사출입시스템은 의정부시청사 본관, 별관, 신관의 주요출입구에 스피드게이트, 청사 내 지정된 부서 등의 출입구에는 전자식게이트를 설치하여 일반시민의 청사출입을 규제 또는 통제하고 있습니다.
3. 의정부시청에 민원 등 개별 행정업무를 위하여 방문하는 의정부시민을 비롯한 일반 민원인들이 종합민원실 등 민원실 이외의 공간에 대한 통행과 사무공간에 대한 출입을 하려면 시장에게 방문목적을 밝히고 신분증을 제출하고 청사출입에 필요한 방문증 또는 출입증을 교부 받아야 합니다. 청사출입운영규칙은 제5조(출입제한)의 조건에 따르지 않을 경우 출입증 또는 방문증 교부를 제한하여 청사출입을 봉쇄하고 있습니다.
4. 의정부시장은 청사출입운영규칙의 시행을 위해 청사출입시스템 설치비용을 2018년 일반예비비에서 긴급하게 집행하였으며 2019년 본 예산에 청사출입시스템의 운영 유지 보수 관리비용을 편성하여 시의회 승인을 받았습니다.
5. 의정부시장은 2018. 11. 5 기자회견에서 청사출입운영규칙의 제정·시행의 정당한 이유로 행정안전부의 지침을 거론하였는데 ‘지방자치단체 청사보안 개선대책’(2012. 11, 자치행정과)과 ‘지방자치단체 청사보안 개선대책통보’(2012. 11. 7 자치행정과-5503)를 주요한 근거로 하고 있습니다.
6. 의정부시의회 의원들은 의정부시장의 청사출입운영규칙 시행과 예산의 집행에 대하여 성명서, 시정질의 등을 통해 청사출입시스템 문제를 지적하고 철회를 요구하고 있으나 의정부시장은 수용 의사가 전혀 없음을 분명히 하고 있습니다.
7. 의정부시민을 비롯하여 청사에 출입하려는 민원인들은 직원들의 업무공간이 아닌 청사현관 로비, 화장실, 복도 및 휴게 공간 등 민원인들이 시민으로서 당연히 누려야할 편의공간마저 출입통제시스템 때문에 자유롭게 누리지 못합니다.
8. 청사의 중앙현관은 의정부시장과 시청 직원들만 이용하도록 하고 있으며, 일반민원인은 방문증을 교부받았더라도 중앙현관문을 이용하여 출입하지 못하도록 규제하고 있습니다.(행사 교육 회의를 위한 단체 민원인의 경우 제한적으로 허용)
9. 의정부시의 정당과 시민단체들은 의정부시장의 출입통제시스템에 반대하여 ‘의정부시청출입통제철회시민대책위’를 구성하여 의정부시청사 출입통제시스템을 철회하라고 요구하며 집회 및 홍보활동을 지속적으로 전개하고 있습니다.
정비요청의 이유
가. 의정부시의회 조례제정 입법권의 침해
1. 의정부시장이 제정·시행하고 있는 청사출입운영규칙은 상위 법률 또는 조례에 근거하지 않은 것입니다. 의정부시장은 2018년 10월 18일 ‘의정부시 자치법규안 입법예고 조례’의 절차에 따라 ‘청사출입운영규칙’을 공고한다고 밝히고 있으나 위임근거가 명확하지 않습니다.
지방자치법 제23조는 ‘지방자치단체의 장은 법령이나 조례가 위임한 범위에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 규칙을 제정할 수 있다’고 규정하고 있습니다. 의정부시장은 청사출입운영규칙을 조례에 따라 입법예고를 하면서 막상 해당 규칙이 어느 조례의 위임에 의하여 제정하였는지 밝히지 않았습니다. 입법절차는 조례에 따르면서 해당 조례의 조문내용에서는 위임근거를 밝히지 않은 것입니다.
2. 지방자치법 제22조(조례)는 “주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.”고 하였습니다. 청사출입운영규칙은 제5조(출입제한)에서 시민들의 자유로운 청사출입 권리를 제한하고, 제4조(방문증 및 출입증 교부)에서 신분증 제출이라는 의무를 부과하고 있습니다. 따라서 청사출입운영규칙이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항을 포함하고 있으므로 지방자치법 제22조에 따라 법률의 위임이 있어야 할 것입니다. 행정규제기본법은 제2조 제1항의 제1호에서 ‘행정규제’를 “국가 또는 지방자치단체가 특정한 행정목적을 실현하기 위하여 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 것으로서 법령 등 또는 조례․규칙에 규정되는 사항”이라고 정의 하고 있습니다.
3. 지방자치법 제26조는 조례의 제정과 입법의 고유권한을 지방의회에 부여하고 있습니다. 따라서 의정부시장이 제정·시행한 청사출입운영규칙은 의정부시의회의 조례제정 입법권을 무시하고 침해하는 잘못을 범하고 있습니다.
4. 따라서 의정부시의 청사출입운영규칙은 법률에 위임 근거가 없는 규칙이며 의정부시의회의 고유권한인 조례제정권까지 침해한 부당한 행정규제입니다.
나. 운영규칙은 법규명령의 성격을 갖는 행정규칙
1. 의정부시장은 조례에 근거하지 않은 행정규칙을 시행할 경우 훈령의 형식을 빌어 시행할 수는 있습니다. 그러나 훈령의 성격으로 제정 시행하였다고 하더라도 마찬가지입니다.
의정부시는 청사출입운영규칙을 제정하면서 다른 지방자치단체 등의 운영규칙을 참조로 하였습니다. 그런데 의정부시가 참조한 다른 지방자치단체의 청사출입운영규정 또는 규칙은 훈령의 형식으로 시행되고 있습니다.
2. 대법원은 훈령이란 행정조직 내부에 있어서 그 권한의 행사를 지휘 감독하기 위하여 발하는 행정명령으로서 훈령, 예규, 통첩, 지시, 고시 ,각서 등 그 사용명칭 여하에 불구하고 공법상의 법률관계 내부에 관한 준칙 등을 정하는데 그치고 대외적으로는 아무런 구속력도 가지는 것이 아니라고 하였습니다.(대법원 1983. 2. 22 선고82누324 판결) 그러므로 의정부시 청사출입운영규칙이 훈령으로 제정·시행하였어도 대법원의 판례에 따라 행정기관 내부 준칙에 그쳐야 할 것이지 대외적 구속력을 가져서는 안 될 것입니다.
3. 행정규칙의 입안·심사기준(법제처, 발간등록번호 11-1170000-000614-14)에 따르면 ‘법규명령의 형식을 갖는 행정규칙은 반드시 법령에 위임근거가 있어야 한다’고 밝히고 있습니다. 의정부시 청사출입운영규칙이 만일 훈령 등 행정규칙에 해당된다 하더라도 ‘법규명령의 형식의 행정규칙은 법령에 근거가 있어야 한다’는 위 기준에 따라 잘못 시행되고 있음을 알 수 있습니다.
다. 행안부 ‘보안업무규정시행세칙’에 따른 자체방호계획 미수립
1. 행정안전부가 2012. 11. 7 ‘지방자치단체 청사보안 개선대책 통보’(자치행정과 -5503)에서 밝힌 보안업무규정시행세칙은 국가정보원법 제3조 제2항에 따라 보안업무 수행에 필요한 사항을 규정한 ‘보안업무규정’(대통령령)과 ‘보안업무규정시행규칙’ ‘방첩업무규정’에 기하여 제정된 훈령입니다.
행정안전부는 위 공문을 통해 지침을 하달하면서 보안업무규정시행세칙 제45조의 3(지방자치단체의 청사 출입보안)규정을 신설하였습니다. 동 시행세칙은 제45조에서 ‘평시 및 비상시에 대비하여 인명과 재산을 보호하고 국가보안 유지를 위하여 자체 실정에 맞게 방호계획을 수립 · 운영하여야 한다‘고 하였습니다.
그러나 의정부시는 2019년 현재까지 위 시행세칙규정에서 강제한 ‘의정부시의 자체방호계획’을 수립하고 있지 않으며, 보안업무규정시행세칙 제45조의3 제3항에서 자체방호계획에 반드시 포함하도록 규정한 ‘청사출입보안대책’도 수립하지 않았습니다.
따라서 의정부시장이 행정안전부 지침에 따라 마련했다는 청사출입운영규칙은 해당 지침에서 요구하는 자체방호계획을 마련하지도 않고 근거도 없이 제정·시행하였기 때문에 행안부 지침과 관계없는 규칙입니다.
2, 행안부에서 제정·시행하고 있는 보안업무규정시행세칙은 국가정보원법 제3조 제2항에 따라 보안 업무 수행에 필요한 사항을 규정한 ‘보안업무규정(대통령령)과 ’보안업무규정시행세칙‘ 및 ’방첩업무규정‘에 기하여 제정된 행정안전부장관의 훈령입니다.
행정안전부의 보안업무규정시행세칙은 국가정보원법이 제3조 제2항에서 규정한 국외정보 및 국내보안정보의 수집 작성 및 배포와 국가기밀에 속하는 문서 자재 시설 및 지역에 대한 보안업무을 수행하기 위해 마련된 것입니다. 따라서 의정부시가 청사의 자체 보안과 방호를 위해서 방호계획을 수립·시행하려는 경우 필요한 시설 ·설비·인원에 대하여 제한적으로 적용해야 마땅할 것입니다.
3. 그러나 의정부시는 청사 방호 또는 청사 보안과 관련이 없는 현관로비, 복도, 화장실, 휴게실 등 일반민원인이 이용할 수 있는 편의 공간을 총체적으로 통제하고 있습니다. 의정부시의 이번 조치는 여타의 다른 방호(직원, 사이버, 문서관리 등)에 대해선 전혀 고려하지 않고 주민들의 출입만 제한하는 효과를 가질 뿐입니다. 이는 헌법 제37조의 제2항을 심각하게 위반하고 있다고 보아야 할 것입니다.
라. 청사출입통제 시스템 관련 예산의 집행은 지방재정법 위반
1. 의정부시장은 청사출입운영규칙이 시행되기 전부터 출입통제시스템을 실시하기 위해 지출원인 행위를 법과 조례의 근거도 없이 약 1억원이상 선(先) 집행하였습니다.
즉, 청사출입운영규칙이 시행되기 전 2018년 10월부터 청사출입통제시스템을 설치하고 그에 따른 예산을 예비비에서 집행한 것입니다.
지방자치법 제129조(예비비)는 ‘예측할 수 없는 예산외의 지출’에 충당하기 위해 예비비를 계상하도록 하였습니다. 예비비를 지출할 경우에도 ‘예측할 수 없는 예산외의 지출’인 경우 집행해야 할 것입니다.
그러나 의정부시장은 2012년 11월 행정안전부에서 내린 지침을 6년이 지나도록 따르지 않다가 2018년 10월 갑작스럽게 행정안전부 지침에 따랐다고 하면서 청사출입운영규칙을 제정하고 예비비를 지출하고 출입통제 시스템을 도입한 것은 지방자치법에서 요구하는 예비비 편성 사용의 지침을 위반한 행정입니다.
2. 의정부시장은 2019년 본 예산에 출입통제 시스템 관리 운영비용을 반영하여 시의회 승인을 받았습니다. 지방재정법 제36조에 따르면 지방자치단체는 ‘법령 및 조례로 정하는 범위에서 합리적인 기준에 따라 그 경비를 산정하여 예산에 계상’해야 합니다.
정부는 ‘2019 지방자치단체 예산편성기준’에서 ‘예산 사전절차 이행의 원칙’을 강조하며 ‘예산은 법령, 조례와 밀접한 관련을 갖고 있으므로 예산과 관련된 법령과 조례는 반드시 사전에 제정된 후에 예산을 의결하여야 하며, 중앙정부 또는 상급자치단체의 승인을 받아야 하는 사항은 승인절차를 이행하고 예산을 편성, 의회에 제출’하여야 한다고 하였습니다.
그러나 청사출입운영규칙의 제정·시행 전 예비비사용이나 시행이후 본 예산에 편성 집행하는 것은 법령이나 조례에 근거지 않은 규칙이므로 정부의 예산편성기준을 위배하는 것 입니다. 결론적으로 의정부시장은 잘못된 행정규칙으로 인하여 막대한 예산을 계속 사업비로 낭비하고 있는 것입니다.
2019. 01. 09
규제개혁위원회 위원장 귀중